Vybrané články
z týdeníku The Economist

Jak velký má mít stát deštník

Covid-19 překopal západní sociální stát. Které změny nám tu zůstanou, až skončí lockdowny?

Jak velký má mít stát deštník
ilustrační foto | Shutterstock.com

„Najednou přijdete o všechno,“ líčí třicetiletý Londýňan Will. Od vysoké školy se živil jako výtvarník v marketingu. Pandemie ale všechno obrátila vzhůru nohama a Willovi hrozilo propuštění pro nadbytečnost. Zachránil ho vládní program „furloughů“ (v Česku se mu blíží z Německa převzatý kurzarbeit – pozn. red.), bez něj by neměl práci ani peníze. Díky této zkušenosti dnes Will podporuje sociální stát – a to dokonce i dalekosáhlejší programy pomoci, jako je základní nepodmíněný příjem.

Krize, jako jsou války a ekonomické kolapsy, odhalují silné stránky a slabiny společností a mění názory lidí na to, jak by mohly a měly být organizovány. Pandemie nás donutila přehodnotit společenskou smlouvu, zejména pohled na rozdělení rizika mezi jednotlivci, zaměstnavateli a státem. Ve srovnání s covidovými fiskálními stimuly vypadají dokonce i intervence v době globální finanční krize téměř zanedbatelně. Zažíváme největší rozmach sociálního státu, kam až paměť sahá. Státní bailouty občanů, nikoli bank se mohou stát přelomovou událostí.

Tři modely

Ve své nejzákladnější podobě zajišťuje sociální stát jistou formu sociálního zabezpečení a podpory chudých. V roce 1990 identifikoval politolog Gosta Esping-Andersen tři modely: tržně orientovaný v anglofonních zemích, kde stát hraje „reziduální“ roli; rodinně orientovaný v kontinentální Evropě, v němž stát a zaměstnavatelé hrají podpůrnou roli; a státně orientovaný skandinávský model s plošnou ochranou a službami. Rovnováha mezi státem, trhem a rodinou se v průběhu lidského života mění, ale většina občanů ze systému dostává zhruba tolik, kolik do něj vloží (36 procent Britů v libovolném roce čerpá víc, než kolik odvede na daních, ale za celý život vyčerpá víc jen sedm procent Britů).

Když udeřil covid-19 a ekonomiky se zavřely, hrozila celým odvětvím naprostá zkáza. Od začátku pandemie oznámily státy po celém světě celkem přes 13,8 bilionu dolarů (13,5 procenta globálního HDP) nouzového financování, což je víc než čtyřnásobek částky, kterou poskytly při finanční krizi. Téměř všechny ty výdaje připadají na vrub bohatým státům (viz mapa). Pouze v roce 1945, kdy v Evropě začínala poválečná obnova, byl podíl vládního dluhu k HDP vyšší. Rozvíjející se ekonomiky si nikdy tolik nepůjčily.

 

Změnila se také podoba sociálního státu. Zavedené principy jako nárokovost (podpora pouze pro ty nejchudší), sociální pojištění (jen pro ty, kdo si ho platí) a podmíněnost (jenom pro ty, kdo něco dělají) vylétly oknem. Vlády vypisovaly v podstatě bianco šeky na všechno od garance práce po jídlo. Některé jednoduše posílaly lidem hotové peníze.

Nyní snad už pandemie konečně ustupuje a blíží se hospodářské oživení, nabízí se proto otázka, jak velká část rozbujelého sociálního státu nám tu zůstane. Loňský posun v rozdělení rizik přišel po desítkách let, během nichž vlády a zaměstnavatelé přenášeli rizika, jako třeba delší než očekávaný život a nahrazení algoritmem nebo zahraničním pracovníkem, na jednotlivce. A stejně jako povodeň zvyšuje poptávku po pojištění proti povodni, miliony lidí poprvé zcela závislých na státu požadují silnější sociální sítě.

Covid-19 ukázal, že sociální stát potřebuje modernizaci. Vznikl v jiném společenském řádu a měl chránit před odlišnými riziky. Nespokojenost s ním narůstala už před pandemií: v roce 2019 jen každý pátý občan 26 států podle průzkumu Edelman Trust Barometer souhlasil s tvrzením, že „systém“ pracuje pro ně, a polovina říkala, že selhává. Fakt, že vlády musely na covid-19 zareagovat tak agresivně, svědčí o tom, že některá rizika připadla na špatné místo. Ředitelka London School of Economics (LSE) Minouche Shafiková ve své nové knize o společenské smlouvě předpovídá, že „politické zmatky, které sledujeme v mnoha zemích, jsou jen předzvěstí toho, co můžeme očekávat, pokud nepřehodnotíme, čím jsme si navzájem povinováni“.

Americké sociální zabezpečení je dědictvím velké hospodářské krize. V Evropě se programy sociálního pojištění začaly objevovat na přelomu 20. století. Ke zrodu moderního evropského sociálního státu však vedla až druhá světová válka, po níž byly zavedeny plošné systémy podpor pro chudé, nemocenské dávky a příspěvky na vzdělávání. 

Před válkou se pod pojmem sociálního státu rozuměla hlavně redistribuce prostředků s cílem omezit chudobu. Ale bomby zabíjely bohaté i chudé a Evropa vyšla z válečné zkušenosti s touhou po něčem jiném, větším – plošné pomoci pro všechny prostřednictvím pojištění. Nicholas Barr z LSE to označuje za součást jakési „kasičky“ sociálního státu – poznání, že i když se podaří vymýtit chudobu, lidé budou stále potřebovat pomoc při otřesech a v obdobích závislosti, kterými v průběhu života procházíme všichni.

Poválečné rozšiřování sociální sítě skončilo stagnací a inflací v 70. letech. Nová verze sociálního státu se zaměřila na to, aby lidé měli práci. Státy omezovaly přístup k dávkám a snižovaly je, což mělo odrazovat od lenosti a závislosti. Zvyšovaly se pracovní pobídky. Příjemci dávek byli stigmatizováni a označováni za „příživníky“, univerzalismus vystřídala nárokovost a podmíněnost. Amerika nahradila mnoho hotovostních dávek pro nezaměstnané daňovými odpočty pro pracující chudé. Británie přejmenovala dávky v nezaměstnanosti na „příspěvek při hledání zaměstnání“. Pracovní trh se zpružnil, aby měli zaměstnavatelé větší motivaci nabírat lidi. Při plné zaměstnanosti bude méně lidí potřebovat dávky, panovalo přesvědčení.

Většina západních zemí využila tuto druhou fázi, která začala v 80. letech, ke snížení státních zásahů a přesunu rizika na jednotlivce. Došlo k postupnému oslabení odborů a ještě většímu omezení ochrany zaměstnanců. V soukromém sektoru nahradila jistotu pojistného penzijního plánu nejistota příspěvkového penzijního plánu. Mezi lety 2004 a 2018 klesl na Západě v průměru zaměstnancům v soukromém sektoru podíl reálné mzdy hrazené typickou mandatorní penzí o 11 procent. Podíl sociálního bydlení na celkovém objemu bytových jednotek se snížil, regulace nájmů se omezila a ceny bydlení vzrostly.

Neváhejte

Ale s úderem covidu-19 vzaly řeči o soběstačnosti za své. Vlády horečně rozdávaly peníze a otázky nechávaly na později. Výsledkem byl obrovský nárůst počtu a velkorysosti sociálních dávek. Letos v lednu napočítala Mezinárodní organizace práce přes 1600 nových sociálních podpůrných opatření, která byla zavedena od února 2020. A podporovalo je rekordní množství lidí. V některých bohatých zemích až 60 procent těch, kteří od státu během pandemie dostali či dostávají nějakou formu podpory, do té doby nikdy žádnou dávku nepobíralo, uvádí poradenská společnost BCG.

Mezinárodní měnový fond (MMF) odhaduje, že do letošního ledna zvýšily vyspělé ekonomiky celkové výdaje téměř o 13 procent HDP, přičemž zhruba polovina mířila na podporu pracovníků a domácností. Státy, které obvykle hodně utrácejí za sociální podporu, vydávaly na nouzové financování poměrně méně (viz graf). V Evropě se největší popularitě těšily nejrůznější příspěvky ke mzdám a různé varianty kurzarbeitu. V OECD, tedy v klubu bohatých zemí, zachránil nějaký státní program zaměstnání každému pátému pracujícímu.

 

Zhruba stejnou částku utratily vlády za podporu domácností v podobě dávek v nezaměstnanosti, přídavků na děti a hotovostních transferů. V Americe, kde dali politici přednost přímým transferům před dotováním mezd, způsobil 600dolarový týdenní příspěvek k podpoře v nezaměstnanosti, že dvě třetiny příjemců vydělaly v prvních měsících pandemie víc na podpoře, než kdyby pracovaly. Žadatelů dramaticky přibylo – třetí týden v červnu obdržely úřady téměř 33 milionů žádostí oproti dvěma milionům poslední týden v únoru, což byl poslední týden před příchodem pandemie, a oproti 12 milionům v době nejhlubší finanční krize. Britská vláda zvýšila tzv. univerzální dávku, což byl hlavní sociální program před pandemií, o tisíc liber ročně. Letos v lednu o ni žádalo zhruba šest milionů lidí – ve srovnání s 2,6 milionu loni v únoru. Británie, stejně jako mnoho jiných, zrušila řadu omezení a podstatně rozšířila skupinu lidí, kteří si ji mohou nárokovat.

Mnoho vlád rozdávalo hotovost. Administrativa Donalda Trumpa rozeslala většině dospělých Američanů šeky nejprve na 1200 dolarů a poté na dalších 600. Prezident Joe Biden hodlá rozdat dalších 1400, čímž zvedne celkovou cenovku této politiky na 920 miliard dolarů. Všichni japonští občané dostali od vlády 100 tisíc jenů.

Pandemie poukázala na zastaralé modely některých druhů sociálních výdajů – původně navržených pro středně kvalifikované pracovníky, kterých je dnes už dnes málo a kterých bude v budoucnu ještě méně. Odhalila zranitelnost zvětšující se skupiny lidí stojících mimo trh práce a také to, jak malé pracovní a příjmové jistotě se těší někteří zcela klíčoví pracovníci.

Říká se, že každý potřebuje chránit

Ekonomové už dříve upozorňovali, že je třeba zacelit mezery v pokrytí, zejména pro každého čtvrtého pracujícího v zemích OECD, který pracuje na částečný úvazek nebo jako OSVČ. V posledních 20 letech se trhy práce v bohatých zemích polarizovaly, protože rostl počet nízko a vysoce kvalifikovaných pracovních míst a ubývalo těch středně kvalifikovaných (a středněpříjmových). Před příchodem pandemie sice pracovalo větší procento lidí než na začátku století, ale většina toho nárůstu připadala na práce na částečný úvazek. Nepružné byrokratické sociální systémy už byly pod tlakem, než po úderu pandemie začaly změny, jež byly donedávna politicky zcela neprůchozí, vypadat nejen jako možné, ale vyloženě nezbytné.

Kanadská šéfkuchařka Margaret Hopeová byla roky na volné noze, a když ji v březnu loňského roku covid-19 připravil o práci, začala okamžitě prodávat vybavení své kuchyně. „A je to tady zas,“ říkala si, „nezbude mi nic.“ V roce 2014 kanadskou provincii Alberta těžce zasáhl prudký propad cen ropy a Hopeová tenkrát od vlády nedostala žádnou pomoc a musela zavřít podnik. Tentokrát však federální záchranný balík myslel i na OSVČ. Na měsíční dávku ve výši dvou tisíc kanadských dolarů dosáhl každý, kdo mezi březnem a zářím vydělal měsíčně méně než tisíc dolarů. Dávku obdrželo celkem 8,9 milionu Kanaďanů – tedy téměř čtvrtina obyvatelstva – a rozpočet přišla na 82 miliard.

Ostatní vlády postupovaly dost podobně. V Americe se vůbec poprvé podpora v nezaměstnanosti rozšířila i na lidi pracující na volné noze a na smlouvy o dílo. Některé státy rozšířily nemocenskou. Zájem veřejnosti o plošnou státní podporu nikdy nebyl větší.

Po uzavření škol se zřetelně projevila zranitelnost pracujících s rodinnými povinnostmi. V Americe uvažovala každá čtvrtá žena o snížení pracovního úvazku, nebo dokonce o odchodu ze zaměstnání. Souhlas s větší podporou péče o děti vyjadřují dnes voliči bez rozdílu politických preferencí. Pandemie dostala problematiku péče o děti do popředí i tam, kde ji dosud zcela přehlíželi, například v Itálii. Státy jako Austrálie po nějakou dobu nabízely lidem školky zdarma. Jinde, mimo jiné v Portugalsku a v Německu, dávaly vlády příspěvky na péči o děti a zvýšily přídavky na děti. Americký prezident Biden nedávno navrhl dočasné zvýšení daňových slev na děti (tento krok by mohl prakticky sám o sobě snížit dětskou chudobu o polovinu). „Prakticky celý demokratický kaukus je odhodlán prosadit…, aby to bylo natrvalo,“ říká Sherrod Brown, demokratický senátor z Ohia.

Pandemie také ukázala, jak je důležitá rychlá distribuce sociální pomoci. Z analýzy poradenské společnosti McKinsey vyplývá, že magická „trojka“, tedy široký zásah, rychlost a minimalizace podvodů, byla možná jen v zemích, které disponují pokročilou finanční infrastrukturou, pod níž se rozumí široké využití digitálních plateb, digitálních průkazů totožnosti a – zejména – relevantních dat, jako jsou daňová přiznání propojená s digitálními identitami občanů. Singapur, který má všechny tři prvky, mohl například subvencovat mzdové náklady zaměstnavatelům, kteří na to měli nárok, zcela automaticky. 

Ostatní museli dělat kompromisy mezi rychlostí a podvody nebo mezi rozsahem a úspěšností distribuce, říká Anu Madgavkarová z McKinsey. Kanadskou šéfkuchařku Hopeovou „ohromilo“, když peníze dostala jen pár dní poté, co o ně online zažádala. Většina Kanaďanů dostala příspěvky do týdne. Kanada se rozhodla vsadit na rychlost a otázky klást později (nyní začala příjemce dotací žádat, aby prokázali, že na ně měli nárok).

Technologie nebyly jediným faktorem, který rozhodoval o rychlosti reakce jednotlivých vlád. Velkou roli hrálo také zjednodušení procesu, například odbourání zdlouhavého prokazování majetku nebo prověřování příjmů partnerů.

Pružná síť

Flexibilita sociálních výdajů je klíčová, a to nejen při pandemii. Když lidé vědí, že mají pod sebou záchrannou síť, mohou být ochotni zdravě riskovat a například začít podnikat. Když bude naopak žadatelům o podporu v nezaměstnanosti trvat měsíce, než dostanou nějaké peníze, nikdy se nepohrnou do práce, kterou by mohli snadno ztratit. Rychlé rozdělování hotovosti v krizi může pomoci zbrzdit propad spotřeby a zmírnit kontrakci ekonomiky.

Rychlá reakce přinesla pozoruhodné úspěchy. Přes prudký pokles HDP se v bohatých zemích z větší části podařilo ochránit příjmy domácností. V dubnu se v Americe nezaměstnanost více než ztrojnásobila, ale disponibilní příjem Američanů stoupl o rekordních 15,6 procenta. Historie nám napovídá, že se zvýšení sociálních výdajů po krizi jen zřídkakdy zase rozplyne. Otázka zní, co tedy zůstane.

Zdá se, že mnoho zemí už je za vrcholem nouzových sociálních výdajů, protože jejich ekonomiky se začínají vzpamatovávat. Rozsah kurzarbeitů v zemích OECD se zmenšil – zatímco v květnu zahrnovaly až 20 procent pracujících, v září se týkaly už jen pěti procent. V Americe se počet žadatelů o podporu v nezaměstnanosti oproti maximům snížil téměř na polovinu, nezaměstnanost klesla z dubnových 14,8 procenta na 6,3 procenta letos v lednu.

Některé podpůrné programy, jako například britské „furloughs“, se prodloužily. Jiné skončily. Australané už nemají školky zadarmo a tamní „koronavirový příspěvek“ skončí na konci března (nahradí ho menší trvalé navýšení týdenní dávky v nezaměstnanosti o 25 australských dolarů).

Tyto změny jsou primárně motivovány rozpočtovou nezbytností. Státní dluhy dosahují rekordních hodnot. Výnosy z daní se propadly. Vlády se obávají, že příliš štědré dávky odrazují lidi od placené práce a mohou je uzamknout v „pasti sociálního zabezpečení“.

Už před covidem však přibývalo lidí, kteří si přáli, aby se větší díl rizika přesunul od jednotlivců ke státu a zaměstnavatelům. V roce 1987 se 30 procent Britů domnívalo, že si příjemci sociálních dávek podporu nezaslouží, v roce 2019 jich bylo podle každoročního průzkumu Social Attitudes pouze 15 procent. Procento těch, kteří si myslí, že sociální dávky jsou příliš vysoké a odrazují lidi od práce, kleslo z 59 procent v roce 2015 na 35 procent v roce 2019. Když se společnost Pew zeptala v roce 2009 Američanů, zda podporují stimulační balík Obamovy administrativy v hodnotě 800 miliard dolarů, odpovědělo kladně 56 procent dotázaných, když se loni ptali na Trumpův dvoubilionový balík, bylo pro 88 procent z nich. „Je poměrně mimořádné, že veřejnost v podstatě přijala všechny ty výdaje, i posílání hotovosti,“ říká Rachel Lipsonová z Harvardovy univerzity.

Zdá se, že pandemie způsobila posun od cílenosti sociální podpory k univerzalismu. Někteří tvrdí, že logickým ponaučením z covidu-19 v mnoha státech by bylo zavedení základního nepodmíněného příjmu. Přímé hotovostní transfery, a to dokonce i ty plošné, se mohou stát běžným nástrojem při řešení krizových situací. Ale žádná země vážně neuvažuje o zavedení plnohodnotného základního nepodmíněného příjmu.

Když vítr změn fouká odjinud

Pravděpodobnější je posílení role státu při ručení za ty, kteří jsou pro pojišťovny „nepojistitelní“. Pandemie ukázala, do jaké míry dokážou vlády tlumit otřesy. Z výzkumu Raje Chettyho a jeho harvardského týmu vyplývá, že během dvou loňských dubnových dní, kdy velká část Američanů obdržela první stimulační šeky, vystřelily výdaje nízkopříjmových domácností o 26 procentních bodů, čímž dosáhly téměř předpandemických hodnot. Někteří ekonomové tvrdí, že pandemie ukázala, proč je třeba výši sociálních dávek navázat na stav ekonomiky, aby síť sociálního zabezpečení dokázala tlumit otřesy, když přijdou těžké časy.

Inovovaný sociální stát by měl být dostatečně flexibilní, aby motivoval lidi k práci, ale zasáhl, když přijde nějaká pohroma. Bude muset investovat do lidského kapitálu. Pandemie urychlila změny ve struktuře ekonomiky. „Samotné tlumení nebude při boji s budoucími šoky stačit,“ varuje Anton Hemerijck z European University Institute. „Musíte investovat do péče o děti, do zvyšování kvalifikace, do zdraví i do lidí, pokud chcete mít na budoucnost připravený sociální stát.“ 

Předvídat dopady klimatické změny, technologických inovací a měnících se demografických trendů na pracovní trh a domácnosti je obtížné. Ale další sociální disrupce je téměř jistá. Nejvyšší čas se na ni začít připravovat.

© 2021 The Economist Newspaper Limited
All rights reserved. Publikováno na základě licence s The Economist, přeloženo týdeníkem Hrot.
Originální článek v angličtině najdete na www.economist.com.